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评论丨中国多部门协作的疾控体系堪称典范

2020年01月15日 18:05
作者:陈茁

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原标题:评论丨中国多部门协作的疾控体系堪称典范

  新年伊始,传来了武汉新型冠状病毒性肺炎重症死亡的消息,令人惋惜。武汉市卫健委网站1月12日发布通报称,截至目前,武汉市累计报告新型冠状病毒感染的肺炎病例41例,已治愈出院6例,在治重症7例,死亡1例,其余患者病情稳定。世界卫生组织也在12日发布了一份声明,其中表示,中国针对这种新型冠状病毒的调查和在武汉实施的应对措施,质量是能够保证的。

  新的疫情凸显了公共卫生的重要性,也让人想起疾控体制改革的话题。疾控的全称是疾病预防与控制。中国的疾控体系包括国家和各级疾控中心,以及相关的一些机构。中国疾控体系早期侧重于卫生防疫,在防疫站体系和预防医学院整合为疾控中心之后,强调了体系建设,设备、人力等方面得到了加强,履行公共职能的能力也进一步提升。这两年,部分地区试行了疾控体系的改革,进行了一些新的尝试。

  2019年4月,在十三届全国人大常委会第十次会议上,全国人大常委会副委员长、原卫生部部长陈竺呼吁,要高度重视疾病预防控制体系职能在事业单位改革中被弱化的风险,尽快明晰各级疾控中心功能定位,稳定公共卫生医生队伍。

  相较于医疗、科技等能迅速测度产出的行业,疾控的重要性往往被低估。一千多年前扁鹊讲的故事就是个明证。扁鹊三兄弟,大哥治病是在病情发作之前就下药铲除病根,但病人那时还没有症状,也就不觉得他的医术有多高明,只有明白人才推崇大哥的医术。两千多年前《黄帝内经》中的“上医治未病,中医治欲病,下医治已病”,也是同样的道理。扁鹊的大哥这位“上医”所做的就是预防。预防的效果往往难以测度,结果被大家忽略。

  美国疾控体系也存在这样的问题。在联邦政府基金方面,占美国疾控中心预算10%以上的预防与公共卫生基金(Prevention and Public health Fund)常常在国会预算制定过程中面临诸多质疑。往往是有了新的疫情(如埃博拉、寨卡等)之后,国会才会对公共卫生有更多重视。在民众层面,反疫苗运动已经导致加州、华盛顿等部分地区麻疹重现,2019年全美31个州共计1282例麻疹病例。怎样保证预防第一的理念在政府和在民众中普及,确实是个大难题。

  陈竺呼吁,我国卫生和健康工作预防为主的方针应该始终不变。与中国公卫界有着紧密交流的前美国疾控中心主任杰夫·科普兰博士,在2002年卸任中心主任时,特意请中国书法家写了一些“预防第一”的条幅,装裱起来,带回亚特兰大美国疾控中心总部,送给他下属中心的负责人。

  说到美国疾控中心,其体系和国内疾控体系有着明显不同。美国是联邦制,宪法规定公共卫生的职能由州和地方执行。联邦的疾控中心只对跨州的公共卫生事件或者重大应急事件有管辖权力,比如出入境的防疫与隔离、重要疾病数据的收集等。州内的传染病突发事件一般由各州先行处理,需要的时候联邦疾控中心会参与并提供协调。各州卫生局一般会有履行疾控职能的单位,不过极少单位沿用疾控中心的名称。在具体如何界定联邦和地方权限方面,存在模糊的边缘地带。

  既然美疾控中心与各州卫生局没有隶属关系,那疾控中心怎么推行新的干预和政策呢?一个主要手段是对州县卫生局的项目资助。美疾控中心公布的2020年预算大约是119亿美元,其中大约47亿是用于各州低收入及印第安儿童的疫苗,其余的大部分通过项目资助各州县卫生局。通过资助项目的选择,疾控中心的理念得到体现,也可以推行相应的干预和政策。

  这样的架构当然有很多的问题。比如各州的疾控体系组织方式不一,有以县为单位建立卫生局的,有以州卫生局为主然后设置各县分支机构的,甚至有以镇为单位设置卫生部门。比如麻省有315个市镇,每个市镇都有卫生局。这样分散的架构对应急以及平日的协调都是一个挑战。2001年炭疽信事件发生之后,新泽西州哈密尔顿镇是发现炭疽信地点之一,当地一千多名邮政人员非常担心。但是人口大概八万多的小镇没有公共卫生人员来提供指导,不光部分邮政人员拿不到处方,拿到处方的人也没有办法买到抗生素。最后是市长和医院联络,并连夜派警车拿到抗生素取回镇上。美国公共卫生界有提出区域化的解决办法,即把一些市镇卫生局的职能统合到一个地区卫生部门。这样当然好,不过各州法律规定各异,牵涉利益方太多,改革的步骤也不一样。

  美国公共卫生界对多部门协作也非常重视。科普兰博士担任美疾控中心主任时就大力推广多部门协作提高健康水平(Health in All Policies)的理念。奥巴马时期通过的平价医疗法案(ACA)也设立了国家预防策略(National Prevention Strategy)的项目,由美疾控中心牵头,内阁各部都参与协作。只不过平价医疗法案命运多舛,国家预防策略恐怕也难以在短时间内落实。

  而我国的慢病防控示范区在各地落地生根,探索不同的慢病防控模式,可以说是多部门协作慢病预防与控制的一个典范。

  疾控部门的改革是个普世难题。各国疾控体系各有特色。我国疾控体制改革在借他山之石以攻玉的同时,也应该了解其背景,并结合我国实际情况,进一步加强符合国情的疾控体系,强化预防为主的理念,治未病;同时,与卫生系统紧密合作,更好地治已病,防范疫情的扩散和传播。

(文章来源:21世纪经济报道)

(责任编辑:DF010)

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